EXP. Nº 00004-2018-PI/TC
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
AUTO – ACLARACIÓN
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión del Pleno del
Tribunal Constitucional, de fecha 9 de marzo de 2021, los magistrados Ferrero
Costa, Miranda Canales, Ramos Núñez y Sardón de Taboada han emitido el
siguiente auto, que resuelve declarar IMPROCEDENTES los pedidos de aclaración.
Asimismo, el magistrado Ferrero
Costa formuló un fundamento de voto.
El magistrado Espinosa-Saldaña
Barrera emitió un voto singular declarando fundados los pedidos de aclaración
La Secretaría del Pleno deja
constancia de que la presente razón encabeza el auto y los votos antes
referidos, y que los magistrados intervinientes en el Pleno firman digitalmente
al pie de esta razón en señal de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
AUTO DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Lima, 09 de marzo de 2021
VISTOS
El escrito de aclaración de fecha 9 de setiembre de 2019
y su ampliación de fecha 15 de noviembre de 2019, presentados por la Federación
de la Nacionalidad Achuar del Perú (FENAP); y el escrito de aclaración de fecha
12 de setiembre de 2019 presentado por la Organización Nacional de Mujeres
Indígenas, Andinas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP), la
Central Única Nacional de Rondas Campesinas del Perú (CUNAR-P) y el Pacto de
Unidad de Organizaciones Nacionales Indígenas; y,
ATENDIENDO A QUE
1.
Mediante escrito de aclaración
de fecha 9 de setiembre de 2019, y su ampliación de fecha 15 de noviembre de
2019, la FENAP solicita que este Tribunal aclare, con relación a la Sentencia
00004-2018-PI/TC, si el Ministerio de Cultura (en adelante Mincul)
tiene la competencia exclusiva para “reconocer e identificar” en general a los
pueblos indígenas u originarios, o para “reconocer la personalidad jurídica” de
tales pueblos. La ONAMIAP, la Central Única Nacional de Rondas Campesinas del
Perú (CUNAR-P) y el Pacto de Unidad de Organizaciones Nacionales Indígenas, por
su parte, mediante escrito de aclaración de fecha 12 de setiembre de 2019, también
solicitan la aclaración de la sentencia de autos en similares términos.
2.
Solicitan, en concreto, que el
Tribunal aclare si las competencias que supuestamente tiene de forma exclusiva
el Mincul son para reconocer e identificar, en
general, a los pueblos indígenas, o son para reconocer la personalidad jurídica
de los pueblos originarios.
3.
Refieren que dicha aclaración
es necesaria por cuanto la norma impugnada habilita el reconocimiento
administrativo de la personalidad jurídica de los pueblos indígenas u
originarios, por los gobiernos regionales, que ya son competentes para
reconocer administrativamente la personalidad jurídica de comunidades
campesinas y nativas y otorgarles títulos de propiedad, pero no expresamente
para hacerlo con los pueblos indígenas.
4.
Alegan que la competencia para
titular la propiedad de los pueblos indígenas u originarios se encuentra
vinculada a la de reconocerlos, pero que el artículo 7, inciso l) de la Ley de
Creación del Ministerio de Cultura, no le concede atribuciones para ejecutar tal
titulación, sino tan solo le permite la coordinación con las entidades
correspondientes, que serían los gobiernos regionales.
5.
Solicitan que, en caso el Mincul tenga, como indica la sentencia de autos, la
competencia de “reconocer e identificar” en general a los pueblos indígenas u
originarios, se precise si esta comprende o no el reconocimiento administrativo
de la personalidad jurídica de los pueblos indígenas u originarios o, en todo
caso, si se trata de competencias distintas.
6.
En caso no la comprenda,
solicitan que este Tribunal aclare, si en aplicación del principio de
convencionalidad, dicha competencia es, por extensión, de los gobiernos
regionales, que ya son titulares de la competencia de reconocer la personalidad
jurídica de las comunidades campesinas y nativas.
7.
De no ser así, solicitan que
se aclare cuál es la entidad estatal competente para reconocer
administrativamente la personalidad jurídica de los pueblos indígenas u
originarios, en la medida en que no habría entidad del Estado que tenga
competencia específica para ello, de manera que los pueblos indígenas se
habrían quedado sin ninguna entidad estatal que operativice administrativamente
el reconocimiento de su personalidad jurídica.
8.
Solicitan, por último, que se
aclare cómo dichos pueblos ejercerán sus derechos si la competencia del Mincul de “reconocer e identificar” en general a los
pueblos indígenas u originarios no incluye la del reconocimiento en la vía
administrativa de su personalidad jurídica y cómo, pese a ello, la sentencia no
vulnera el principio de no regresividad, según los pronunciamientos de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
9.
El Tribunal Constitucional
debe comenzar poniendo de relieve que el primer párrafo del artículo 121 del
Código Procesal Constitucional establece que “tratándose de las resoluciones
recaídas en los procesos de inconstitucionalidad, el Tribunal, de oficio o a
instancia de parte, puede aclarar algún concepto o subsanar cualquier error
material u omisión en que hubiese incurrido”.
10.
Tal como se desprende de la
disposición glosada, dicho recurso solo puede ser interpuesto por quienes
tienen la calidad de parte en el proceso de inconstitucionalidad, y no por
quienes han intervenido en él como terceros, partícipes o amicus curiae,
y menos por personas ajenas al proceso.
11.
En el caso de autos se aprecia
que los escritos de aclaración han sido presentados por la FENAP, la ONAMIAP,
la Central Única Nacional de Rondas Campesinas del Perú (CUNAR-P) y el Pacto de
Unidad de Organizaciones Nacionales Indígenas, quienes no fueron parte en el
proceso de inconstitucionalidad, sino que fueron incorporados al mismo como
terceros. Por tanto, ambas solicitudes resultan improcedentes.
12.
No obstante, este Tribunal
considera pertinente precisar que en la sentencia de autos únicamente se discutió
la inconstitucionalidad de la Ordenanza Regional 014-2017-GRL-CR, y para ello
fue necesario determinar cuál es la entidad estatal competente para realizar el
reconocimiento e identificación de pueblos indígenas u originarios en instancia
definitiva.
13.
Tal decisión no tiene impacto
en las competencias referentes a las comunidades campesinas y a las nativas,
pues estas se encuentran reguladas por la Ley 24656, Ley General de Comunidades
Campesinas, y por el Decreto Ley 22175, Ley de Comunidades Nativas,
respectivamente, y sus correspondientes reglamentos contienen disposiciones
expresas alusivas a la participación de los gobiernos regionales en los
procedimientos de registro de dichas comunidades. Pero ello no ocurría en el caso
de los pueblos indígenas u originarios hasta la entrada en vigencia del Decreto
Legislativo 1360, cuya constitucionalidad no fue materia de debate en el
presente proceso.
14.
Se afirmó en la sentencia de
autos que la competencia para reconocer a los pueblos indígenas u originarios corresponde
al Poder Ejecutivo (fundamento 52). No existe disposición en los tratados
internacionales sobre la materia o en la legislación nacional que establezca
como obligación que el reconocimiento oficial deba ser realizado por los
gobiernos regionales; lo importante es que el Estado realice tal reconocimiento
y cumpla sus obligaciones.
15.
Al respecto, se indicó en la
sentencia que en nuestro ordenamiento jurídico las competencias que no hayan
sido otorgadas taxativamente a otro nivel de gobierno o a otro ente estatal,
mediante la Constitución o las leyes orgánicas, corresponden al Poder Ejecutivo
(fundamentos 38 y 39), por lo que la atribución materia de controversia
corresponde a dicho ente, al no haber sido asignada expresamente a otro. Debe
destacarse que a partir de la entrada en vigencia del ya referido Decreto
Legislativo 1360, dicha competencia se encuentra asignada positivamente al
Poder Ejecutivo (fundamentos 56 y 57).
16.
Esto significa que cuando el
Poder Ejecutivo reconoce a un pueblo como indígena u originario, tal
declaración se hace de conformidad con la legislación y los tratados
internacionales sobre la materia, y tiene efectos erga omnes para todo
el ordenamiento jurídico, incluyendo a todas las entidades del Estado, las
cuales deberán actuar en consecuencia.
17.
Ciertamente, ello no excluye a
otros actores (como los gobiernos regionales) de participar en dicho proceso de
reconocimiento e identificación, tanto de forma previa como posterior
(fundamento 69). En tal sentido debe interpretarse el inciso l) del artículo 7
de la Ley 29565, Ley de Creación del Ministerio de Cultura, que señala como
competencia exclusiva de dicho ente:
Coordinar acciones para
culminar con el proceso de saneamiento físico legal territorial de los pueblos
andinos, amazónicos y afroperuano, dentro del marco de la Constitución Política
del Perú y los tratados internacionales sobre pueblos indígenas.
18.
Este Tribunal no desconoce el
deber que tiene el Estado peruano de reconocer a los pueblos indígenas u
originarios, y que ello se concretice administrativamente. Sin embargo, no ha
sido materia del presente proceso de inconstitucionalidad la determinación del
procedimiento que deba seguirse para concretizar administrativamente el
reconocimiento de los pueblos indígenas u originarios. Ello corresponde a las
autoridades competentes, conforme a la legislación sobre la materia.
Por estas consideraciones, el
Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución
Política del Perú, con el fundamento de voto del magistrado Ferrero Costa y el
voto singular del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, que se agregan,
RESUELVE
Declarar IMPROCEDENTES
los pedidos de aclaración.
Publíquese y notifíquese.
SS.
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
|
PONENTE MIRANDA CANALES |
FUNDAMENTO DE VOTO DEL
MAGISTRADO FERRERO COSTA
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas magistrados, emite el
presente fundamento de voto, pues advierto que el auto (en su fundamento 10) se
refiere a la aclaración de sentencia como un «recurso», cuando no lo es,
ya que, conforme al artículo 121 del Código Procesal Constitucional, «contra
las sentencias del Tribunal Constitucional no cabe impugnación alguna». En todo
caso, dicha aclaración puede entenderse como un pedido, cuando es hecha a
instancia de parte.
S.
FERRERO COSTA
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Respetuosamente,
discrepo de lo que contiene el proyecto de resolución elaborado en el presente
caso, en la medida que allí se declaran improcedentes los pedidos de aclaración
presentados, pues considero que, en su lugar, ellos deberían declararse fundados.
Paso a explicar seguidamente mis razones:
Considero que, conforme
a la función de integración social que le compete a este Tribunal
Constitucional, un asunto como el planteado, el de esclarecer cuál es la
autoridad competente para identificar y reconocer administrativamente a pueblos
indígenas, no se puede dejarse sin abordar.
Es más, incluso
en el supuesto de que la mayoría de mis colegas considere que lo solicitado no
tiene directa relación con el fondo de lo resuelto, me parece claro que ello no
debe hacernos perder de vista que, de todo modos, luego de nuestra decisión subsiste
un vacío respecto a la identificación y el reconocimiento administrativo de los
pueblos indígenas, pues tal asunto no ha sido resuelto prima facie por los
órganos encargados de esclarecer dicha materia, lo cual en la práctica acarrea
que se presente una situación de hecho inconstitucional, que indudablemente
impacta de manera negativa en el cabal ejercicio de los derechos fundamentales
de las comunidades.
Ante situaciones
como estas, en las que el poder político no ha cumplido con los mandatos de
derivados de derechos fundamentales y humanos, el Tribunal Constitucional ya se
ha referido varias veces, exhortando a las autoridades para que cumplan con
tales deberes (por ejemplo, ordenando que se reglamente el derecho a la
consulta: Sentencia 05427-2009-AC; la obligación de establecer como idioma
oficial aquel distinto al castellano en los lugares donde este se hable
mayoritariamente: Sentencia 00889-2017-AA, y la necesidad de que dicte una ley
que esclarezca las relaciones entre la jurisdicción comunal y la jurisdicción
ordinarias: Sentencia 03158-2018-AA, por mencionar solo algunas ocasiones). En
ese contexto, considero que, en cualquier caso, al resolver los pedidos de
aclaración planteados pudo y debió haberse abordado la cuestión indicado y,
siendo así, cuando menos correspondía realizar una exhortación al gobierno,
primer llamado a definir esta cuestión, o incluso al legislador en lo que fuera
pertinente.
Lo anterior,
asimismo, tiene relación con el criterio de interpretación constitucional de
previsión de consecuencias. Bien visto, no abordar la materia planteada en el
pedido de aclaración puede tener como correlato que otras autoridades pretenden
llenar razonablemente ese vacío (es decir, relacionada con la identificación y
el reconocimiento formal de los pueblos indígenas, a efectos de que puedan
ejercer debidamente sus derechos), pero, sin embargo, tal cuestión seguramente
se llevaría nuevamente al proceso de inconstitucionalidad y, eventualmente, se
terminaría declarando una vez más la inconstitucionalidad de tal actuación,
manteniéndose todo como hasta la fecha, en perjuicio de la comunidades.
En este orden de
ideas, debo expresar que lo anotado sería, asimismo, contrario a la función
pacificadora que le corresponde cumplir a este Tribunal, se estaría manteniendo
en el tiempo una situación potencialmente conflictiva, que más bien nos
corresponde evitar y declarar (que es lo que hacemos, por ejemplo, cuando con
ocasión de un caso concreto declaramos la existencia de un “estado de cosas
inconstitucional”).
Desde luego, estoy
seguro de que obviar estos criterios o funciones del Tribunal no es la real intención
por parte de quienes integran este colegiado, pues, en los hechos, hemos
emitido copiosa jurisprudencia tuitiva de las comunidades y pueblos
originarios, que van en un sentido marcadamente distinto.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA